通过自然人代持、境外壳公司绕道规避ODI备案、资金分拆出境的传统操作被纳入监管，虚假备案、隐瞒控制权面临高额罚款+业务禁入。
涉及关键技术、核心数据、战略资源境外并购，除原有发改/商务备案外，新增国家安全出境审查环节，项目周期与合规成本提升。
一、法律位阶认定
本文件为国务院制定的行政法规，依据《立法法》层级划分：法律效力层级：宪法>法律>行政法规>部门规章>地方性法规、地方政府规章>规范性文件。
1.上位法依据：立法依据为《对外关系法》《对外贸易法》等全国人大及其常委会制定的法律，效力低于法律、高于发改委、商务部发布的部门规章（原《企业境外投资管理办法》发改委11号令、《境外投资管理办法》商务部3号令）、外汇局规范性文件。
2.约束力规则：原有各部委出台的境外投资部门规章、地方性对外投资政策，不得与本行政法规抵触，抵触内容自动失效；未来各部委配套细则（含个人境外投资专项管理办法）必须以本规定为上位法制定。
3.国际法层面：作为国务院行政法规，在双边投资协定、国际投资仲裁中可被认定为中国正式国内法依据，大幅提升我国对外投资规则在国际商事、涉外司法中的认可度。
补充：此前我国对外投资长期以部门规章、规范性文件为主要监管依据，本规定是我国首部统一规范全主体对外投资的国家级行政法规，实现监管规则从部门立法升格为国务院立法国家发展和改革委员会政务服务窗口。
二、对比现行法律法规的核心制度变动（对标商务部3号令、发改委11号令、外汇系列规章）
（一）适用范围重大扩容（最核心变化）
1.原规则：旧版商务、发改规章仅约束境内企业，居民个人境外投资长期无上位行政法规约束，多依靠外汇窗口指导、零散规范性文件管理。
2.新规变化：第二条明确投资主体=境内企业+其他组织+居民个人；港澳台地区投资参照适用本规定，填补个人境外直接投资行政法规空白；投资定义扩展至间接控股、担保、融资取得境外权益，穿透代持、壳公司绕道境外投资等隐蔽投资行为。
（二）监管体系：从单一事前备案→全链条分类分级监管+国家安全出境审查
1.原有制度：境外安全审查仅针对外资入境（外商投资安全审查），我国资本出海无法定安全审查制度；监管重心集中在事前核准备案，事中事后监管分散在各部门规章中。
2.新规新增（第15条）：建立境外投资安全审查制度（资本出境安审），对可能危害国家安全的境外投资、境外资产处置、股权转让开展安全审查，投资者必须配合审查、服从审查决定；实现“外资准入+内资出海”双向安全审查闭环。
3.监管逻辑升级：从单一备案审批，变为事前准入+事中合规管控+事后风险处置+全周期风险预警的全过程监管；主管部门可根据国别风险动态调整鼓励/限制/禁止投资清单。
（三）合规红线新增：技术、数据、涉密跨境管控法定化
1.原规则：技术出口、敏感数据出境分散在《技术进出口管理条例》《数据安全法》，未与境外投资直接绑定；跨境取证、对外提交境外司法材料无统一对外投资约束规则。
2.新规变化（第13、22条）：明确禁止借境外投资非法跨境转移国家禁限出口技术、货物、涉密数据；投资者被境外司法调查、需要向境外提交证据材料时，必须遵守保密、出口管制、数据出境法规，未经主管部门审批不得随意对外提供材料，跨境取证合规边界法定化。
（四）法律责任体系：从规章低额处罚→行政法规量化高额罚则（违法成本大幅提升）
1.旧规章：商务部、发改委旧办法罚则零散、处罚幅度低，无统一梯度罚款、从业禁入条款，实操中处罚约束偏弱。
2.新规（第二十七～三十一条）专设法律责任章节：
- 违规投禁止类境外投资：没收违法所得+投资额5‰~10‰罚款，责任人5万～10万元罚款；
- 虚假备案、瞒报材料：投资额1‰~10‰罚款，责任人2万～5万元罚款；
- 可配套1~3年禁止受理备案、禁止从事对外投资的行业禁入处罚；公职人员泄密、渎职单独设置行政处分+刑事追责条款。
（五）新增国家维权与反制法定工具（原有规则无上位法支撑）
1.原有制度：企业遭遇境外投资壁垒、歧视性政策，仅靠部门协调，无法定调查与反制依据；反外国制裁规则零散在专项法律中，未落地到对外投资场景。
2.新规（第23~25条）：
- 企业遇境外不合理投资壁垒，商务部可依法启动国别壁垒调查，出台限制进出口、投资管控等应对措施；
- 外国主体采取歧视性限制中资投资措施时，我国可依法列入反制清单，实施入境、境内投资、商事合作禁令，落地《反外国制裁法》配套实操规则。
（六）服务体系法定化（从零散政策扶持→法定公共服务义务）
原有政策中海外财税、法律、领事服务多为指导性文件，新规第六条、第七条将政府公共服务、金融配套、专业机构出海服务、行业自律写入行政法规，明确省级以上政府法定服务职责，完善出海配套保障制度。
三、对三类投资主体的实际影响（企业/社会组织/居民个人）
（一）境内企业（民企、国企、外资在华法人）
利好
- 规则统一、预期稳定：终结发改、商务、外汇多部门规则碎片化，上位行政法规统一合规标准，避免多部门监管口径冲突，境外投资立项、备案流程边界更清晰。
- 海外权益法定保护：遭遇东道国战乱、歧视性制裁、不合理投资壁垒时，可依托新规申请国家领事保护、贸易壁垒调查、政府反制协助，维权渠道法定化。
- 市场化自主权落地：第五条明确企业依法自主决策、自担风险，国家仅通过负面清单划定禁限范围，合规前提下投资自主权受行政法规保护。
合规约束
1.隐蔽投资受限：通过自然人代持、境外壳公司绕道规避ODI备案、资金分拆出境的传统操作被纳入监管，虚假备案、隐瞒控制权面临高额罚款+业务禁入。
2.敏感领域出海需额外安审：涉及关键技术、核心数据、战略资源境外并购，除原有发改/商务备案外，新增国家安全出境审查环节，项目周期与合规成本提升。
（二）居民个人（新增法定监管主体，影响最大）
1.合规利好：个人境外投资正式纳入行政法规规制，后续主管部门将出台专项细则，个人合规出海（境外实业、合规股权投资）将有法定通道，告别此前“灰色地带”监管；个人海外人身财产遇险，可依据新规享受法定领事协助。
2.合规约束：
- 严禁通过地下钱庄、分拆购汇、代持壳公司违规大额境外投资；
- 个人以投资名义非法转移涉密技术、敏感数据出境，参照企业罚则追责；短期无细则前，个人大额境外置业、跨境证券投资需等待配套落地，避免不合规操作被罚。
（三）行业协会、律所/会计师事务所等专业服务机构
1.正向影响：法定鼓励拓展海外法律服务、风控、仲裁服务，出海合规咨询市场规范化；行业协会法定承担信息咨询、纠纷调解职能，地位与服务权责被行政法规确认。
2.约束要求：专业机构未尽勤勉义务、协助客户虚假备案、违规规避监管，连带承担合规处罚，内控与执业合规要求显著提升。
（四）金融机构（银行、信保）
新规第八条明确政策性保险、商业银行市场化提供出海融资、海外投资保险的法定导向，金融产品创新有法规支撑，但不得为不合规境外投资提供跨境融资、担保，资金投放前需核验投资备案合规性。
四、立法目的
1.顶层法治目的：完善涉外投资法治体系，补齐对外投资上位立法短板
结束我国长期依靠部门规章管理对外投资的立法短板，落实高水平制度型开放要求，对接国际高标准经贸规则，完善《对外贸易法》《对外关系法》配套落地制度，构建“引进来+走出去”双向法治化监管格局国家发展和改革委员会政务服务窗口。
2.经济发展目的：引导对外投资高质量发展，服务共建“一带一路”与产业链全球化
坚持市场化导向保障企业投资自主权，优化海外公共服务配套，引导资金投向实体产业、国际产能合作，遏制盲目非理性出海、空壳跨境投资，提升我国全球产业链供应链布局质量。
3.安全管控目的：统筹发展与安全，筑牢国家主权、安全、发展利益防线
通过境外投资安全审查、技术/数据跨境管控，防范关键核心技术、敏感资源、涉密数据借境外投资无序外流；建立反制制度应对单边制裁与投资保护主义，防范地缘政治风险传导至国内产业安全。
4.权益保障目的：双向保护投资者与国家利益
一方面以行政法规明确投资者合法权益保护、领事协助、壁垒救济规则，降低出海法律风险；另一方面规范投资者经营行为，禁止不正当竞争、破坏东道国生态劳工、损害国家形象的投资行为，平衡投资者自主与公共利益约束中国政府网。
5.全球治理目的：推动开放型世界经济建设，完善双边多边投资合作
依托法规完善多双边投资协定落地规则，反对单边主义、贸易保护，依托法定反制、争议调解机制参与全球投资规则治理，提升我国国际投资规则话语权。
（下文将对该《规定》出台对个人类、企业投融资类、贸易伪装类、离岸架构类、技术数据偷渡类、金融通道绕道类等以往灰色或者不合规操作的影响作更详细解读）
附：《国务院关于对外投资的规定》
中华人民共和国国务院令
第837号
《国务院关于对外投资的规定》已经2026年4月17日国务院第83次常务会议通过，现予公布，自2026年7月1日起施行。
总理 李强
2026年5月5日
国务院关于对外投资的规定
第一条 为了推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，有效实施对外投资管理，保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益，根据《中华人民共和国对外关系法》、《中华人民共和国对外贸易法》等法律，制定本规定。
第二条 中华人民共和国境内（以下简称中国境内）投资者对外投资，适用本规定。
本规定所称对外投资即境外投资，是指投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。
本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。
第三条 对外投资工作坚持对外开放的基本国策，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，健全对外投资管理服务体系，提升对外投资质量与水平，促进开放合作、互利共赢。
第四条 国家主动对接国际高标准经济贸易规则，推进高质量共建“一带一路”，推进多双边投资合作机制建设，积极参与国际投资规则制定，推动产业链供应链国际合作，反对单边主义和保护主义，推动建设开放型世界经济。
第五条 国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，积极参与国际合作竞争。投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。
投资者开展对外投资及其相关活动，应当遵守法律法规和国际惯例，尊重当地习俗和文化传统，遵守商业道德，诚实守信、公平竞争，履行社会责任，维护国家形象，不得妨害市场竞争秩序、破坏生态环境、损害劳动者合法权益，不得危害中国国家安全、损害国家利益和社会公共利益。
第六条 国家健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化，完善公共平台与服务，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等领域服务资源，为投资者提供服务保障。
省级以上人民政府及其有关部门提升公共服务能力和水平，为投资者提供法律法规、政策措施、投资指南、知识产权、风险防范应对、权益保护等方面的公共产品和服务。
第七条 支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平，为投资者及其对外投资提供高质量专业服务。
有关专业服务机构应当遵循诚实守信、勤勉尽责、独立客观的原则，建立有效的风险控制和内部控制制度，配备具有相应专业能力的从业人员，依法开展有关服务活动。
第八条 银行业金融机构应当立足职能定位，遵循市场化、法治化、商业可持续和风险可控原则，在业务范围内为投资者对外投资提供融资等金融服务。鼓励政策性保险机构为投资者对外投资提供海外投资保险等服务。
第九条 有关行业协会商会应当依照法律、法规和章程，加强行业自律，提升服务投资者及其对外投资的能力和水平，及时反映行业诉求。
行业协会商会、贸易投资促进组织按照章程提供与对外投资有关的信息咨询、市场拓展、经贸交流、权益保护、纠纷处理等方面的服务。
第十条 国家健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管，加强风险防控，提高对外投资的科学性、安全性，推动投资便利化和有效防范风险相结合。
第十一条 国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门根据国民经济和社会发展需要、有关国家（地区）投资环境变化和风险程度等，制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资，加强对外投资监管，指导、监督投资者规范投资经营行为。
第十二条 投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。
第十三条 投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。
第十四条 对外投资涉及资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境的管理以及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管等，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。
第十五条 国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。
第十六条 投资者及其在其他国家（地区）投资的企业应当完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度，加强风险识别和防范处置，投入必要的人员、资金、设备等资源，保障其员工和资产安全。
第十七条 投资者应当规范投资经营行为，不得损害其他投资者的商业信誉、商品声誉，侵犯他人商业秘密，没有正当理由低价倾销商品，通过贿赂、欺诈等手段牟取不正当利益，扰乱对外投资市场秩序。
第十八条 国务院有关部门加强对外投资监测预警和风险评估，及时发布有关国家（地区）安全状况，提示投资风险，指导和帮助投资者做好安全风险防范，维护国家海外利益和投资者合法权益。
第十九条 中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约、协定，或者按照平等互惠原则，与其他国家（地区）、国际组织等开展执法领域合作与交流，保护在其他国家（地区）的投资者及其投资的企业、项目所属员工和资产等的安全以及有关组织、个人的正当权益。
国家积极商签多双边贸易投资协定等国际经贸协定，提高对外投资保护水平，促进投资自由化便利化。
第二十条 国家依法为在其他国家（地区）投资的中国公民、组织及其在该国家（地区）投资的企业、项目所属中国籍员工提供领事保护与协助，维护其正当权益。
投资目的国家（地区）发生战争、武装冲突、暴乱、严重自然灾害、重大事故灾难、重大传染病疫情、恐怖袭击等重大突发事件，在该国家（地区）的投资者及其投资的企业、项目所属中国籍员工因人身财产安全受到威胁需要帮助的，驻外外交机构应当及时核实情况，敦促有关国家（地区）采取有效措施保护中国公民、组织的人身财产安全，并根据相关情形提供协助；中国政府作出相应避险安排的，有关组织、个人应当予以配合。
第二十一条 鼓励投资者通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解对外投资有关矛盾纠纷，维护自身合法权益。
第二十二条 中国境内组织、个人参与对外投资相关仲裁、诉讼或者受到境外司法、执法机构相关调查，需要向境外提供证据或者相关材料的，应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等法律、行政法规和国家有关规定。依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。
第二十三条 投资者在投资目的国家（地区）遭遇与贸易有关的投资壁垒或者其他投资经营障碍的，国务院商务主管部门可以自行或者会同国务院其他有关部门组织开展调查，有关组织、个人应当予以协助、配合。根据调查结果，国务院有关部门可以采取调整有关国别投资政策，禁止或者限制有关货物、技术进出口或者国际服务贸易等措施。
第二十四条 任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营等方面对中华人民共和国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施，中国政府及其有关部门可以根据实际情况采取相应的措施，保护投资者及其对外投资的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。
国务院有关部门可以依照《中华人民共和国反外国制裁法》、《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》等，决定将直接或者间接参与制定、决定、实施前款规定的歧视性禁止、限制或者其他类似措施的组织、个人列入反制清单，采取相应的措施。
第二十五条 外国组织、个人危害中国国家主权、安全、发展利益，违反正常的市场交易原则中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对投资者及其对外投资采取歧视性措施，不合理剥夺或者限制投资者及其对外投资正当权益的，国务院有关部门可以采取禁止或者限制其从事与我国有关的进出口活动，禁止或者限制其在中国境内投资，禁止或者限制中国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动，禁止或者限制相关人员、产品、交通运输工具等入境，取消或者限制相关人员在中国境内工作、停留或者居留资格等措施。有关措施可以适用于外国组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织。
第二十六条 公职人员对在履行对外投资管理服务相关职责中知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息等应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。
第二十七条 投资者投资国家禁止的对外投资的，由国务院投资主管部门、商务主管部门按照职责分工责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，没收违法所得；拒不执行的，处投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款。
投资者未按规定履行境外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的，由核准备案机关责令改正，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；拒不改正的，责令其停止该投资活动，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款。
投资者以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的，由核准备案机关撤销核准备案文件，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；已经投资的，责令其停止该投资活动，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款。
自前三款规定的处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。
第二十八条 违反本规定第十五条规定，拒不配合境外投资安全审查，提供虚假材料或者隐瞒有关信息，或者不遵守境外投资安全审查决定的，由国务院有关部门责令改正，没收违法所得，处以罚款；危害国家安全的，责令其采取必要措施消除对国家安全的影响，可以禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动；已经投资的，可以责令其停止该投资活动，限期处分股份、资产。
第二十九条 投资者违反本规定第十七条规定的，国务院投资主管部门、商务主管部门按照职责分工可以责令限期改正；造成危害后果的，可以禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。
第三十条 投资者开展对外投资活动，违反本规定，造成人身损害、财产损失的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
投资者开展对外投资活动，违反其他法律、法规的，由有权机关责令改正，依法予以处理。
第三十一条 公职人员在对外投资工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，或者泄露、非法向他人提供所知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 对投资者在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的管理，参照本规定执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。
第三十三条 对投资者以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。
对投资者以对外投资获得的资产、权益等在中国境外再投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。
中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。
第三十四条 本规定自2026年7月1日起施行。
