上海高院:房屋征收补偿类案办案要件指南之立案阶段的审查

文章摘要:

本文主要论述承租人、同住人、产权人或者继承人提起征收补偿类行政诉讼案件的立案审查问题,不涉及共有产分割

建筑工程 - 上海高院:房屋征收补偿类案办案要件指南之立案阶段的审查

律师注:本文出自由上海市高级人民法院编制的《上海法院案办案要件指南》。

上海市高级人民法院为促进法律适用统一工作,制订了《类案办案要件指南编撰三年规划2019—2021》,力争通过三年时间,形成一批实用性强、可操作的类案办案要件指南,实现常见类案问题全覆盖。在全市三级法院的共同努力下,第一批13个类案办案要件指南编撰工作均已完成,逐一经高院审判委员会审议通过,并汇编出版《上海法院类案办案要件指南》系列丛书的第一册、第二册和第三册。三册共围绕1317法律适用问题,逐项梳理、归纳类案审查要件和注意事项,附以相应的规范指引(含《民法典》及最新司法解释)和典型案例402个第二批20个类案办案要件指南正在修改完善中。

本丛书的编撰出版凝聚了上海法院数十载的审判智慧和经验结晶。为了更好地展现、分享、传承上海法院推进法律适用统一的系列成果,尽最大努力凝聚法律共同体共识,本栏目将持续节选《上海法院案办案要件指南》系列丛书的部分内容,旨在全面提升法律共同体的司法认知和适法统一能力,选取类案指南中的要点内容,以供大家学习和交流。

由于旧城区改造工作涉及面广、工作量大,大量的房屋征收类行政案件也由此产生,其中又以房屋征收补偿决定案件最为突出。为妥善审理该类案件,统一裁判思路,上海法院集结一线审判业务专家撰写了《房屋征收补偿类案办案要件指南》(全文3万余字),该指南结合司法实践中最常见、最多发的案件类型,围绕47个法律适用问题梳理审理要点、提炼裁判规则。该指南还梳理相应的规范指引,并附以22个典型案例


 

一、原告主体资格审查

房屋征收补偿决定直接指向的相对人是被征收房屋的相关权利主体,即被征收人(私房产权人)或公房承租人。因此,通常而言,房屋产权证、公房租赁凭证或公有非居住房屋租赁合同上明确载明的所有权人、承租人是可以作为房屋征收补偿决定案件的原告的。但在司法实践中,由于被征收房屋一些历史、现实因素的影响,原告主体资格的确定并非都是这么清晰明了,需要对不同的情况进行分别考量。

(一)被征收人的原告主体资格审查

【审查要点】

已登记的被征收房屋,被征收人以房屋征收决定作出之日合法有效的房地产权证记载为准,经确定的权利人具备原告主体资格。

未经登记的被征收房屋,以相关批准文件记载的主体。

房地产权证所载明的所有权人确定权利人,经确定的权利人具备原告主体资格。

【注意事项】

私房不同于公房,其有明确的权利归属,因此只要私房产权人能够提供合法有效的房地产权证和身份证明材料,即具备提起行政诉讼的原告主体资格。

被征收人丧失行为能力的,在提供医院证明、残疾证、鉴定报告等能够证明其丧失行为能力(被确认为无行为能力或限制行为能力),以及能确认监护人的身份证明,可以由监护人代表权利人提起行政诉讼。如对监护人有异议,应引导其先提起指定监护人的相应程序。

(二)公房承租人的原告主体资格审查

【审查要点】

经由租用房凭证或公有非居住房屋租赁合同确定的承租人具备原告主体资格。

【注意事项】

1. 公房承租人户口迁离上海市(或去世)的,根据有关规定,被征收房屋处有常住户口的同住人可以协商变更承租人,变更后的承租人可以作为原告提起行政诉讼,原公房承租人不再享有原告主体资格。

若符合条件的同住人经协商未能就承租人变更取得一致意见,则可由同住人、公房出租人(或其委托的管理人)等其主体共同协商确定新承租人,或由公房出租人(或其委托的管理人)按照有关顺序指定新承租人。

若被征收房屋处无同住人,也无符合可以继续承租该公房资格的人(如有本市常住户口的承租人直系亲属),按规定应由公房出租人(或其委托的管理人)收回该公房,但现实中确实存在公房出租人(或其委托的管理人)怠于行使收回权的情况。在公房出租人(或其委托的管理人)未收回公房、房屋征收开始时无法确定新承租人的情形下,房屋征收部门将原公房承租人等相关权利人作为征收补偿对象的(以姓名列于房屋征收补偿决定书中为准) ,相关权利人以个人名义提起行政诉讼的,人民法院可予认可其原告资格。

2. 公房承租人加人外国国籍或成为香港特别行政区、澳门特别行政区、我国台湾地区永久居民的,参照公房承租人户口迁离上海市的情形确定新承租人。无法确定符合条件的新承租人或公房出租人(或其委托的管理人)未指定新承租人、房屋征收补偿决定书中仍将该公房原承租人列为征收补偿对象的,该公房承租人以其个人名义提起行政诉讼的,人民法院可予受理。

3. 公有非居住房屋的认定包括以下几种情形:

原始设计为非居住房屋的,延续至房屋征收决定作出时仍作为非居住房屋使用的,属于非居住房屋。

公房承租人与公房出租人(或其委托的管理人)签订了公有非居住房屋租赁合同,建立了公有非居住房屋租赁关系的,可以认定为非居住房屋。

房地产权证书和房地产登记簿记载的权利人为单位,可以认定为非居住房屋;但其房屋性质明确记载为居住或实际用作职工、职工家庭居住使用的除外。

原始设计为居住房屋,经上海市或区房屋行政管理部门批准居住房屋改为非居住用途的(俗称“居改非”),除有特别规定以外,可以认定为非居住房屋。但在2001年11月1日(上海市地方标准)之前已经以居住房屋作为经营场所并领取营业执照的,可以认定为非居住房屋;在2001年1 1月1日之后以居住房屋作为经营场所并领取营业执照,未经上海市或区相关行政管理部门批准居住房屋改为非居住用途的,不认定为非居住房屋。

另需注意的,由市、区劳动部门核发的《非正规就业许可证》以及市、区民政部门或街道核发的《社区服务证》的持证人所使用的居住房屋,不认定为非居住房屋。

(三)继承人的原告主体资格审查

【审查要点】

被征收人死亡的,根据继承方面的有关法律规定确定的继承人具备原告主体资格。对继承人的确定有争议的,可先通过公证、诉讼等方式确定继承人。

【注意事项】

1. 被征收人在房屋征收补偿决定作出之前去世、房屋征收补偿决定作出时尚未变更被征收房屋权属证明的,房屋征收部门将被征收人的(全部或部分)继承人列为征收补偿对象(以房屋征收补偿决定书的记载为准),相应继承人如对房屋征收补偿决定不服的,可以本人名义提起行政诉讼。

被征收人在房屋征收补偿决定作出之后、提起行政诉讼之前去世,由于被征收人对被征收房屋的相关权利经过房屋征收补偿决定已转化为补偿款或安置房屋等补偿权益,此时继承人可基于其对被征收人补偿权益的继承而提起行政诉讼;继承人在提供被征收人死亡证明、亲属关系证明、本人身份证明等材料的基础上,可以本人名义提起相关行政诉讼。

被征收人去世且生前立有遗嘱的,因遗嘱继承优先于法定继承,只要遗嘱合法有效,则遗嘱继承人可以作为被征收房屋的权利人提起行政诉讼。如果遗瞩继承人以外的法定继承人对遗嘱效力等继承问题存有争议,则可以先解决继承方面的民事争议,确定房屋产权人,经确定的产权人具备提起相关诉讼的原告主体资格。这是对该问题的一般解,但同时我们也应当注意到一种可能的情形,如果有关继承的民事争议进人诉讼程序,久拖不决,迟迟无法确定所有的产权人,综合考虑整个征收项目的进度等实际因素,对该户的征收补偿程序不可能一直停滞(否则有可能会出现被征收户人为制造产权纠纷阻碍征收推进的情形)。因此,对于那些正在进行民事诉讼的可能的产权人而言,如果其明确要求起诉房屋征收补偿决定,无论其他经确定的产权人是否提起行政诉讼,为避免民事诉讼解决后再起诉可能会超过房屋征收补偿决定起诉期限的情形,可以先行对其进行起诉登记,如其最终被认定为产权人,则应当賦予其原告资格,如其最终未被认定为产权人,则对其原告资格不予认可。

2. 某些情况下公房也可能出现继承人起诉的情形,如公房承租人于房屋征收补偿决定作出之后去世的,承租人的继承人基于其对承租人征收补偿利益的继承权,可以就房屋征收补偿决定提起诉讼。

公房承租人于房屋征收决定作出之后、房屋征收补偿决定作出之前去世的,如果公房内无其他同住人,房屋征收补偿决定仍将原承租人列为征收补偿对象,则原承租人生前具有常住户口的继承人就房屋征收补偿决定提起诉讼的,一般可予受理。但若原承租人的继承人系外地户籍,或加人外国国籍,或成为香港特别行政区、澳门特别行政区、我国台湾地区永久居民,这些情形下能否赋予原承租人的继承人提起诉讼的原告主体资格则尚无定论。我们倾向于认为,在公房出租人(或其委托的管理人)未收回公房且房屋征收已成既定事实的情况下,如果公房内无其他同住人,则原由承租人享有的征收补偿利益只能由其继承人承继,其继承人也因此与征收补偿利益具有了利害关系,故可以赋予其继承人在此种情形下的原告主体资格。

公房承租人于房屋征收决定作出之后、房屋征收补偿决定作出之前去世的,如果公房内的同住人具有常住户口但未能及时确定新的承租人,则房屋征收补偿决定的补偿对象应为符合条件的同住人,此时原则上只有作为征收补偿对象的同住人(以房屋征收补偿决定书的记载为准)才有资格提起诉讼,而同住人范围以外的继承人是否具备原告主体资格则尚无定论。有意见认为,由于被征收房屋的物权变动是以房屋征收决定的作出为时间节点,补偿利益根据征收补偿方案也可以大体上确定,因此虽然还未作出具体的征收补偿决定,但承租人对被征收房屋享有的承租权已经可以确定转化为征收补偿利益,此时若承租人去世,则其继承人基于对征收补偿利益的继承关系应当获得原告主体资格。对此问题,我们倾向于认为,根据无补偿即无征收的基本原理,征收补偿利益的获得应以房屋征收补偿决定而非房屋征收决 •定的作出为时间节点,考虑到征收双方的协商、具体补偿方案的选择等因素的影响,不宜认定公房承租人的居住权益已转化为确定的补偿利益。此外,公房制度的设计初衷是为了优先保障承租人及同住人的居住权益,其次才是相关继承人的财产性权益。因此,公房承租人于房屋征收决定作出之后、房屋征收补偿决定作出之前去世的,一般不宜赋予同住人范围以外的继承人以原告主体资格。

需要说明的一点是,由于历史的、家庭的因素影响以及公房制度的演变,实践中一些公房的承租人、同住人、继承人等主体间的关系较为复杂,司法实务中对于上述结论的适用不能过于机械。如实践中可能会出现同住人继承顺位较低(甚至不在继承人之列)而其他继承人继承顺位较高、同住人明确拒绝起诉而继承人坚持起诉的情形,或同住人不具有常住户口而继承人具有常住户口的情形,或其他多重因素交织的情形,这类特殊情形下对于继承人原告主体资格的把握仍需要视个案具体情况进行权衡,不能一概而论。

3. 公房承租人于房屋征收决定作出之前去世的,同住人范围以外的其他继承人一般无提起行政诉讼的原告主体资格。

4. 上文所说的继承人起诉与《行政诉讼法》第二十五条第二款规定的近亲属起诉有所区别,根据司法解释,《行政诉讼法》第二十五条第二款规定的近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟妲妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属;而上文所说的继承人起诉一般是指继承顺位靠前的同一顺位继承人,如作为第一顺位继承人的配偶、父母、子女等。

(四)同住人的原告主体资格审查

【审查要点】

同住人原则上不具备原告主体资格,无法独立提起行政诉讼,但在公房承租人已去世的情况下,符合条件的同住人可以以自己的名义提起行政诉讼。

【注意事项】

1. 实践中,公房同住人起诉资格的审查一般发生在公房承租人去世的情况下。如果承租人尚在,由于承租人起诉即可启动对整个房屋征收补偿决定的司法审查,因此不建议同住人在承租人已起诉的情况下再提起诉讼。但在实践中确实存在承租人和同住人一起起诉的情况,此种情形下法院可以受理承租人起诉的同时裁定驳回同住人起诉,也可以视情况不再具体区分承租人和同住人的原告资格(如对同住人资格无异议的情况),直接进人实体审理阶段。如果同住人在没有承租人参与的情况下独立提起行政诉讼,由于同住人不具备独立的原告主体资格,因此法院一般应当不予受理,或受理后查明相关事实驳回起诉。

2. 公房承租人在房屋征收补偿决定作出之前已去世,该户未变更、确定新承租人的,在公房处有常住户口的同住人可继续履行公房租赁合同,此种情况下若房屋征收部门对符合条件的同住人作出房屋征收补偿决定,则作为征收补偿对象的同住人(以房屋征收补偿决定书的记载为准,一般为同住人中继承顺位靠前的继承人)具备提起诉讼的原告主体资格。若公房承租人去世后房屋征收补偿决定书只将已去世的承租人列为征收补偿对象,由于在公房处有常住户口的同住人都是潜在的新承租人,都与房屋征收补偿决定有利害关系,故所有同住人都具备提起诉讼的原告主体资格。

3. 公房承租人在房屋征收补偿决定作出之后去世的,其代表该户进行起诉的资格由其继承人继承,对于非继承人的同住人而言,由于同住人一般不具有独立的起诉资格,故此种情形下一般不赋予其原告主体资格。

(五)其他主体的原告主体资格审查

1. 私房承租人的原告主体资格

【审查要点】

一般只有被征收房屋的产权人才有权对房屋征收补偿决定提起行政诉讼,私房承租人原则上不可诉,只有其具有独立于租赁合同权利义务之外的权利基础时才可考虑赋予原告资格,但范围应严格限定,如经营用私房的承租人针对机器设备搬迁、停产停业损失等补偿内容提起行政诉讼的情形。

【注意事项】

对私房承租人的原告主体资格问题应当区分不同的情况处理,房屋征收补偿决定一般与私房承租人并无利害关系,故原则上只有被征收房屋的产权人才有权对房屋征收补偿决定提起诉讼,私房承租人则不具有提起诉讼的原告主体资格。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》策十七条的规定,政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失。实践中,许多承租人特别是广大民营中小企业租用营业用房用于生产经营的,往往在租赁房屋上投人大量的资金或设施、设备,因此房屋征收补偿决定对营业用房的承租人的权利义务将产生较大影响,房屋征收补偿决定与私房承租人之间存在形成利害关系的可能性。

实践中,政府在作出房屋征收补偿决定时,一般将包括承租人停产停业损失、室内装饰装修损失等款项在内的补偿费用一次性支付给房屋产权人,至于承租人的具体补偿费用,可以通过与房屋产权人协商或民事诉讼的途径解决。若房屋产权人针对房屋征收补偿决定提起诉讼,因法院会对被诉征收补偿决定作全面审查,故此时再赋予承租人原告主体资格已无必要。但若房屋产权人明确拒绝起诉而承租人坚持认为有关补偿费用不合理的,应当赋予其就相应补偿内容提起诉讼的原告主体资格。尤其是承租人在被征收房屋上有不可分割的添附或依法独立在承租房屋内开展经营活动,因室内装饰装修、机设备搬迁、停产停业损失等补偿款项引发争议的,应当认为承租人与房屋征收补偿决定具有利害关系,赋予其原告主体资格,给予其请求权利救济的机会。

2. “ 老出租”房屋承租人的原告主体资格

【审查要点】

“老出租”房屋承租人原则上具备提起诉讼的原告主体资格。

【注意事项】

执行政府租金标准的私有居住出租房屋(“老出租”房屋)是指下列房屋(上海市地方规定):

(1)由房管部门代为经租的私有出租居住房屋;

(2)落实私房政策后由房管部门代为经租的居住房屋;

(3)1983年12月17日《城市私有房屋管理条例》实施前已经建立租赁关系,执行政府规定租金标准,且租赁关系延续至今的私有出租居住房屋。

征收“老出租”房屋的,如果出租人有自住部位,自住部分按照私有房屋给予单独补偿,该情形下出租人是唯一补偿对象,具有原告主体资格。征收出租部位的〔“老出租”房屋的部分或全部) ,则需对出租人和承租人分别进行补偿(分别签订补偿协议或分别作出补偿决定),该情形下出租人和承租人都是补偿对象,都具有原告主体资格。

3.抵押权人的原告主体资格

房屋征收补偿决定的作出对象是被征收人或公房承租人,被征收房屋的抵押权人不属于房屋征收补偿对象,似与房屋征收补偿决定不具有直接利害关系。但抵押权作为担保物权是一种法定权利,抵押标的物的灭失将直接影响到抵押权人的合法权益,为保证以房屋担保的债权债务关系不受房屋征收活动的影响,抵押权人依法应享有对抵押房产的征收补偿款优先受偿(或提存)的权利,或享有变更抵押物的权利。特别是征收补偿利益低于抵押债权的价值,可能影响到抵押权实现时,应当赋予抵押权人原告主体资格;如果征收补偿利益明显高于抵押债权的价值,由于抵押权人通过优先受偿或变更抵押物即可保障抵押权的实现,不存在抵押权的实现因房屋征收补偿决定而受损的情形,故此种情况下可不赋予抵押权人原告主体资格。

此外,抵押权人起诉后的案件审查范围也应当与被征收人起诉的情形有所区别,后者情形下法院需从程序到实体对房屋征收补偿决定进行全面审查,而赋予抵押权人原告资格的目的在于保障其抵押权的实现,因此对这类案件的审查也应当限于影响其抵押权价值实现的范围,如被征收房屋的价值、其他奖励补贴等实体内容。

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